Ликвидация сената, или Готов ли Казахстан перейти к однопалатному парламенту

Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев в Послании народу предложил в будущем перейти к однопалатному парламенту. Он отметил, что решение должно обсуждаться в обществе, экспертной среде и действующем парламенте без спешки. По мнению главы государства, новый парламент в случае создания должен формироваться только по партийным спискам.

Самая масштабная реформа 

Казахстан ожидает самая масштабная конституционная реформа со времён принятия Конституции 1995 года и поправок 2022 года, затрагивающая основы государственного устройства. Для перехода к однопалатному парламенту потребуется внести изменения сразу в блок статей Конституции – от 44-й до 97-й и других, что затрагивает структуру власти и распределение полномочий.

Такое мнение выразил мажилисмен, доктор юридических наук Марат Башимов. Он проанализировал, каких статей главного закона страны коснётся трансформация.

Будет пересмотрен баланс ветвей власти. Исключение полномочий сената означает перераспределение кадровых назначений, включая Конституционный суд, Нацбанк, КНБ, прокуратуру и другие ключевые институты, в пользу мажилиса.

Изменения коснутся порядка проведения выборов. Придётся отказаться от смешанной системы и закрепить исключительно партийные списки, что напрямую повлияет на политическую систему, уровень конкуренции и представительство в парламенте. Полностью изменится архитектура парламента. Ликвидация сената потребует исключения или корректировки десятков норм, связанных со статусом палат, сроками полномочий депутатов, процедурами и законодательным процессом.

Реформа будет долгосрочной и сложной. С учётом заявлений президента о сроках обсуждения – не менее года – и возможном референдуме в 2027 году подготовка и согласование всех поправок займёт значительное время.

Как рассказал депутат, вопрос обсуждается уже давно, ещё со времени принятия новой Конституции. По его словам, двухпалатный парламент характерен для федеративных государств: так устроены, например, Германия или Россия. Казахстан же является унитарным государством.

"Президент, предлагая реформу, опирался на международный опыт. В Конституции сказано, что народ является источником власти и должен избирать своих представителей напрямую. В то время как в сенате у нас действуют косвенные выборы, когда представителей фактически выбирают местные органы", – пояснил Марат Башимов.

Ему импонирует открытая позиция президента. Глава Казахстана, по словам депутата, не стал скрывать намерение и сразу предложил вынести вопрос на обсуждение с экспертами и обществом. По его словам, это позволит заранее выявить все плюсы и минусы.

"Важно отметить, что это не поспешное решение. Президент прямо сказал, что на обсуждение уйдёт не менее года. То есть референдум может состояться ориентировочно в 2027 году и только после обсуждения этого вопроса в действующем парламенте", – напомнил депутат.

Он добавил, что сенат нередко называют "подушкой безопасности", поскольку палата выполняла стабилизирующую роль благодаря своим полномочиям по назначениям. В настоящее время именно сенат утверждает назначения на ключевые государственные должности: председателя Конституционного суда, Национального банка, Высшего судебного совета, Комитета национальной безопасности, Генерального прокурора. По его словам, в случае реформы эти полномочия перейдут к мажилису.

"При этом предполагается, что мажилис будет многопартийным, с пропорциональной системой выборов. Это означает, что именно партии будут выдвигать и обсуждать кандидатуры на такие должности. Такой подход можно считать позитивным шагом", – оценил народный избранник.

Он пояснил: решения будут приниматься на основе ответственного обсуждения, а не формально. Депутаты будут принимать решения, влияющие на судьбу всей страны, а при многопартийной системе именно партии станут формировать парламент и участвовать в этих процессах. Он добавил также, что законы будут приниматься намного быстрее.

Фактически, по словам доктора наук, страна переходит к модели, в которой именно партии несут основную ответственность, что делает систему более сильной и устойчивой. Речь идёт о переходе к пропорциональной избирательной системе, соответствующей мировому опыту: большинство государств имеет однопалатные парламенты.

Двухпалатный парламент оптимален для РК

Работа по переработке значительной части статей Конституции может занять длительное время, считает профессор КазНУ имени Аль-Фараби Магбат Спанов.

"Хотя мы знаем, что поправки в Конституцию вносились неоднократно начиная с 1999 года, в 2022 году были внесены серьёзные изменения. В этом контексте интересным выглядит вопрос о введении новой Конституции РК. Очевидно, что такая инициатива требует широкой подготовки. Если сравнивать текст Конституции 1995 года с сегодняшним, то она существенно изменилась", – напомнил он.

Суперпрезидентская форма правления, заложенная в 1995 году, трансформировалась в архипрезидентскую власть. А поправки 2022 года лишь усилили эту позицию, отметил он.

Для разъяснения разницы между моделями парламентов эксперт привёл Россию и Украину. 

"В России парламент состоит из Совета федерации и Госдумы, а в Украине есть только Верховная рада. У каждой модели свои плюсы и минусы. Двухпалатная более консервативна: в верхней палате, как правило, заседают люди зрелого возраста, склонные к взвешенным решениям. Нижняя палата чаще подвержена духу популизма и политического авантюризма. С моей точки зрения, именно двухпалатный парламент больше подходит нашей ситуации, учитывая низкий уровень политической зрелости многих деятелей", – сказал спикер.

Верховная рада, например, часто становилась ареной публичных конфликтов и даже драк, что тоже характеризует определённые риски однопалатной системы. Хотя с точки зрения "зрелищ" это, конечно, находило отклик у населения.

"Казахстан – унитарное государство, и по логике вещей двухпалатный парламент здесь может показаться нецелесообразным. Однако при слабости политических партий, частой смене правил и чрезмерной централизации госуправления двухпалатная модель даёт больше стабильности и консервативности в развитии".

Он привёл пример с голосованием по частной собственности на землю и отметил, что из 67 депутатов 54 высказались против, а в другой ситуации из 34 голосовавших лишь один воздержался. По его словам, такие результаты наглядно демонстрируют уровень зрелости и ответственности парламентариев. Голосования показали: депутаты часто принимают решения почти единогласно, что говорит о низкой политической самостоятельности парламента.

Профессор убеждён, что сенат в Казахстане играет ключевую роль в обеспечении политической стабильности. Именно там утверждаются кандидатуры руководителей КНБ, Генпрокуратуры, Нацбанка. Эта функция крайне важна с точки зрения безопасности и баланса власти.

"С другой стороны, если мы говорим о необходимости серьёзных реформ, то начинать их нужно не с ликвидации двухпалатного парламента, а с изменения порядка формирования ЦИК: председатель должен избираться парламентским большинством, а не назначаться президентом. И в состав комиссии должны входить не только назначенцы, но и депутаты, избранные парламентом. Вот тогда мы сможем увидеть реальные результаты политической реформы. На мой взгляд, переход к однопалатной системе сегодня будет означать шаг к ещё большей централизации власти", – добавил он. 

Гарантия независимости парламента 

Директор Института конституционных исследований MNU Алия Оразбаева рассказала, что в настоящее время в сенате у каждого региона и крупных городов есть свои представители и это позволяет учитывать региональные интересы.

"В однопалатной системе есть риск, что этот баланс будет утрачен. Также будет исключён дополнительный фильтр для законов, которым служит сенат, когда пересматривает принятые мажилисом законопроекты и обеспечивает их более взвешенное и экспертное обсуждение", – указала эксперт. 

По её мнению, настал момент трансформации парламентской системы. "Однако есть опасения по поводу качества принятия законов. Если парламент станет однопалатным, нам потребуются новые механизмы экспертной доработки, иначе законопроекты могут стать менее устойчивыми и не всегда соответствовать Конституции".

Международный опыт, однако, положителен. Есть страны, где однопалатный парламент работает эффективно, например, в Швеции, состоящий из 349 депутатов, и Финляндии, состоящий из 200 депутатов, обеспечивая пропорциональное представительство. "Там это возможно благодаря сильным партиям, прозрачной политической конкуренции и развитому местному самоуправлению", – добавила учёный.

В Швеции, Финляндии, Норвегии и Новой Зеландии централизация законодательной власти компенсируется широкой децентрализацией на уровне регионов и муниципалитетов, которые обладают более самостоятельными финансовыми и административными полномочиями. Для Казахстана данный опыт особенно важен. Обсуждая возможность перехода к однопалатному парламенту, следует одновременно уделять внимание укреплению института местного самоуправления как ключевого элемента системы сдержек и противовесов.

По её прогнозам, реалистично говорить о том, что переход к однопалатному парламенту произойдёт в 2027–2028 годах.

"Поправки в Конституцию принимаются парламентом в двух чтениях и должны быть поддержаны не менее чем тремя четвертями от общего количества депутатов каждой палаты. После этого они поступают на подпись президенту", – сообщила юрист.

Президент в Послании отметил, что "можно было бы провести общенациональный референдум, а затем внести необходимые изменения в Конституцию". "Нормы Конституции закрепляют такое решение президента, принятое им по собственной инициативе", – подтвердила Алия Оразбаева.  

Если сама реформа будет открытой, с привлечением экспертов, представителей гражданского общества и регионов, то это станет дополнительной гарантией доверия к новому парламенту, убеждена спикер. Для того чтобы избрание депутатов по партийным спискам не привело к монополии нескольких партий, на её взгляд, необходимо продолжать снижать пороговые барьеры для регистрации политических партий. Последние реформы уже упростили создание партий, и эту линию следует закрепить.

"Без сильной парламентской оппозиции независимость парламента будет формальной, поэтому необходимо укрепить её роль, гарантируя её представительство в ключевых комитетах парламента и создавая механизмы парламентского контроля за деятельностью правительства", – заключила эксперт. 

Парламент без самовыдвиженцев

Своё мнение в соцсетях выразил юрист Ержан Есимханов. Он отметил, что главная задача верхней палаты всегда в том, чтобы слабые и небольшие регионы получили такое же представительство, как и сильные, и вторые не перетягивали одеяло на себя. 

"Казахстан не федерация. У нас при очень большой территории относительно небольшое население, и сложно сказать, есть ли вообще необходимость в отдельном представительстве регионов в парламенте. Сенат у нас в стране формально представляет регионы, а по факту все эти годы являлся таким стабилизирующим буфером на случай, если депутаты мажилиса вдруг начнут проявлять чрезмерную самостоятельность".

Он пояснил, что поскольку парламентских кризисов в стране не наблюдалось ещё с 90-х, сенат постепенно превратился в площадку для почётной работы "очень уважаемых, но мало известных широкой публике людей". По его словам, именно эту систему и предложено изменить.

Депутаты нового однопалатного парламента будут избираться, как предлагается, только по партийным спискам, и этот фактор эксперт не считает положительным.

"То есть никаких самовыдвиженцев, представляющих самих себя, и людей, которые за них голосовали, не будет. А это плохо, поскольку процесс избрания депутатов по партийным спискам у нас на сто процентов контролируемый. Депутаты-самовыдвиженцы обычно самые деятельные. Жаль будет, если таких в новом парламенте будет меньше", – заключил он.

В качестве примера он привёл резонансную инициативу о смене часового пояса, озвученную самовыдвиженцем Еркином Абилем. Также напомнил о борьбе Бахытжана Базарбека с незаконным строительством в Алматы и об Абзале Куспане, который оказался одним из немногих, голосовавших против нового Налогового кодекса.